图/深圳南山区委宣传部供
人们很容易给深圳贴上各类标签，如“外贸第一城”“中国硅谷”等等，这些标签更多展示了深圳经济经过45年高速发展所取得的成就。
但是随着时间的推移，人们可能很容易淡忘，经济奇迹的背后离不开深圳一以贯之的制度创新。
从45年前炸山填海的爆破声，到今年6月《中共中央办公厅 国务院办公厅关于深入推进深圳综合改革试点深化改革创新扩大开放的意见》对外发布，持续制度创新的精神一直是深圳发展的重要底色，这也是深圳特区免于“平庸”的关键。
日新月异的前海深港现代服务业合作区 图/深圳市委宣传部供
制度创新的绝对高地
人们对于深圳的记忆总是与诸多“第一”相联系。1979年7月，中国第一个对外开放的工业区——蛇口工业区破土动工，其炸山填海的场面被视为开启深圳特区建设甚至改革开放的序幕。
1980年，建设中的深圳蛇口。图/视觉中国
蛇口工业区在进行基础设施建设的过程中，就引进了14个项目，总投资额达5亿港元。1979年12月，招商局与瑞士大昌洋行集团有限公司达成协议，共同组建中瑞机械工程有限公司，成为蛇口工业区，也是国内第一家中外合资企业，招商局占股60％，外资企业占股40％。这家企业将总部设在香港，分公司和总厂设在蛇口工业区，从事买卖、租赁建筑机械，承建土木建筑工程，制造与租赁钢管楼架等工程业务，其位于蛇口工业区的总厂只用时10个月便建成投产。
截至1983年底，蛇口工业区引进项目达到74项，引进资金15亿港元，其中外资占比64％，其中不仅包括引进第一座加工厂这样的工业项目，也引进了第一家外资酒店。
而蛇口工业区所创下诸多“第一”的背后，离不开一系列制度创新。
蛇口工业区虽然位于当时的宝安县，但是最初其建设和经营管理由招商局全权负责。工业区的机构设置从实际需求出发，因事设人设机构，没有固定模式。根据党政企分工的原则，实行管委会领导下的经理负责制。管委会相当于总公司，各专业公司相当于子公司，前者的主要职能是决定投资方向和进行宏观管理，各专业公司的主要职能是从事具体经营。而且无论是管委会还是专业公司的干部，都不划定级别。从内地调来的干部，不论原来职务高低，都必须根据工作需要和能力重新聘用。
蛇口工业区像是一个撕开的口子，“蛇口模式”的成功直接推动了1984年沿海14个城市的全面开放。由此，深圳也开始承担起进行改革试点，再将成熟经验复制、推广至全国的任务，这使得深圳始终是制度创新高地。
其中，为数不少制度创新成果的影响延续到当下。1986年，深圳成为全国社会保障体系改革的试点，借鉴新加坡等国经验，在蛇口探索企业建立社会保险制度的基础上，建立了以社会统筹与个人账户相结合、职工自我保障和社会共济相结合，涵盖养老、医疗、工伤的社会保障制度，先后出台《深圳市社会保险暂行规定》《职工养老保险及住房公积金实施细则》《职工医疗保险实施细则》等文件。深圳当年建立的社会保险制度框架沿用至今。
2020年10月，《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020—2025年）》公开发布，支持深圳实施综合授权改革试点。方案实施5年来，深圳共形成48项经验举措。
比如当下备受关注的低空经济产业，深圳利用特区立法权限，率先出台全国首部关于低空经济的地方专项法规。目前，深圳已累计开通无人机航线近300条，完成载货飞行170多万架次。
长期以来，我国海上石油平台的物资补给主要依赖船舶运输，单程可能需要10小时以上，使用直升机成本高昂。使用电动垂直起降航空器运输能够解决这样的痛点，但是无人机海上低空作业在国内并没有过应用的先例，而要开放这样的应用场景并不容易，从空域审批到安全保障都要经过各方协调。
2024年初，深圳推出了全国首部低空经济产业促进专项法规《深圳经济特区低空经济产业促进条例》，明确要求交通运输部门应当统筹低空物流发展，加强无人驾驶航空器在快递、即时配送等物流配送服务领域的应用。在制度创新的支持下，深圳开放了海上低空作业等低空飞行的应用场景，从流程审批到飞行站点、网络通信等方面予以保障。
工作中的大疆无人机 图/深圳市委宣传部供
如果说蛇口工业区在改革开放之初承担起“特区中的特区”的角色，那么如今前海合作区正在当下扮演这一角色。
尽管几经更名，但是深圳市前海管理局政策研究和制度创新处自前海合作区2010年成立伊始便已经设立，统筹制度创新一直是其核心职能。
在深圳综合改革试点已经形成的48项经验举措中，有17项在前海合作区率先落地。政策研究和制度创新处相关负责人表示，前海将充分发挥改革“试验田”作用，在深圳新一阶段综合改革试点的任务中，积极推动有条件先行先试的改革任务在前海率先落地。
在前海合作区中，前海蛇口自贸片区更是其中的制度创新高地。根据中山大学自贸区综合研究院发布的《2024—2025年度中国自由贸易试验区制度创新指数》，前海蛇口自贸片区在制度创新能力和水平上，连续第四年位居全国57个自贸试验片区榜首，已经累计在全国复制推广104项制度创新成果。
细看这些制度创新成果不难发现，其主要涉及在当下制度型开放的要求下，贸易、投资、资金流动、交通运输、人员往来自由便利和数据安全有序流动等方面的创新。
2009年11月13日，深圳前海填海区现场。图/视觉中国
以开放“倒逼”改革
对外开放始终是深圳的底色。通过对外开放，引进资本、技术和管理，迅速弥补中国经济与发达经济体的差距，这也成为深圳特区建设的初衷。于是，深圳在较短时间内改善投资环境，逐步吸引了一批港资“三来一补”企业，打造出改善环境、引进外资、增加出口、增加就业、发展外向型经济的深圳模式。
这一方面让深圳此后一直蝉联全国大城市中出口总额第一，其出口总额一度占据全国40％左右，使得深圳以及背后的珠三角成为“世界工厂”；另一方面，深圳的一些制度创新在相当程度上是特区开放“倒逼”的结果。
深圳特区在建设初期，需要解决城市建设和经济发展中的资金、物资、劳动力等要素的来源问题，必然需要各种要素以市场化方式配置，这就和当时计划经济条件下的金融管理体制、商品流通体制、物资分配体制、价格管理体制、劳动管理体制等发生矛盾，倒逼深圳通过制度创新形成适应特区建设的新体制、新机制。改善投资环境，首先就需要投资基础设施，这就面临钱从哪里来的问题。在深圳特区建立初期，为解决宿舍建设资金缺口问题，深圳市房管局决定通过贸易补偿的方式，采取政府出地，港商出资，利润双方分成的方式建成国内第一个商品房小区——东湖丽苑，面向香港居民出售，并且提供一次性付款9.5折、购房落户等政策，刺激了一批在内地有亲属的香港居民购房，盈利用来建设宿舍。为此，深圳经济特区房地产公司在1980年1月成立，负责涉外房地产工作，成为内地首家公司。
这不仅解决了一时资金缺口问题，更开创了国内土地有偿使用的先河。此后，政府开始对国有土地收取土地使用费，但是土地使用费更多只是象征性征收。据统计， 至1986年底， 深圳市政府划拨土地82平方公里，兴建这批土地之上的基础设施耗费13亿元，而收取的土地使用费只有3800多万元，仅占同期政府基础设施投资的3.9％，尚不够偿还政府一年的贷款利息。直到1987年12月，深圳市委、市政府决定举行一次土地“公开竞投”，这是国内首次公开拍卖国有土地使用权，彻底终结此前土地无偿、无期限使用的制度。
如今，深圳仍然在通过更高水平的制度型开放“倒逼”制度创新，以实现资源的更优配置。
“制度型开放需要对接国际高标准经贸规则，前海合作区积极落实中共中央、国务院印发的《关于实施自由贸易试验区提升战略的意见》和国务院印发的《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》（简称《若干措施》）等文件，主动对接国际高标准经贸规则，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放。《若干措施》适用于前海的33条试点措施已全部落地。”前海管理局政策研究和制度创新处相关负责人表示。
比如在市场准入方面，前海合作区在国内首次面向外资企业发放增值电信业务牌照。“这是在电信增值业务的众多细分领域中，首次向外资企业开放其中两个领域的牌照，西门子成为第一个吃螃蟹的人，经过两三年发展，目前公司营收已经过亿元。这是企业与政府合力推动的结果。”前海管理局科技创新处相关负责人表示。
相比于早期以引入“两头在外”的加工企业带动外向型经济发展，电信业这样的服务业正成为深圳下一步开放的重点。2024年，深圳的服务贸易进出口总额也创历史新高，达到1402.4亿美元。
除去放宽市场准入，综合开发研究院（中国·深圳）副院长、前海分院院长曲建撰文表示，服务贸易正在成为制度型开放的重要支点，支撑深圳提升要素配置效率、推动产业创新升级、深化国际规则和标准对接。与货物贸易侧重“物”的流动不同，服务贸易的核心在于“人财物数车”五类关键要素的制度创新与跨境协同。
深圳前海建筑群 图/深圳前海宣传文化处供
曲建介绍，前海合作区就在围绕“人财物数车”五类要素开展制度创新。“人”的方面，如率先建立港澳专业人士职业资格认可清单，探索备案执业制度，支持香港建筑师、会计师、律师等专业人士无须考试即可在前海执业；“财”的方面，如推动包括跨境人民币贷款、跨境双向发债、跨境双向资金池等“六个跨境”金融创新，提升资本要素跨境流通效率；“物”的方面，在于构建更加高效顺畅的跨境物品流通，尤其是科研材料、核心零部件等高附加值要素的跨境通关；“数”的方面，如探索数据跨境流动分类管理机制，推动不涉敏感性信息的企业数据安全高效流通；“车”的方面，加强口岸物流与运输设施协同，形成高效的交通与商品流转体系。
比如在深港合作方面，前海合作区将“深港青年梦工场”打造为面向香港科创团队的孵化基地。2024年，在梦工场建立10年之际，正式推出“1元入驻、5亿基金、10万平方米空间”的“1510”计划。截至今年4月，梦工场已累计孵化港澳创业团队983家。
深圳北站港澳青年创新创业中心 图/深圳龙华区委宣传部供
再比如综合改革试点屡次提出“加快培育数据要素市场”“深化数据要素市场化配置改革”等内容，深圳一直在探索如何实现作为生产要素的数据跨境流通。
今年4月，深港数据跨境安全便捷通道正式启动，标志着深港两地在数据要素流通领域实现突破。该通道将率先在医疗领域试点应用，支持病历互通、医保核赔、远程诊疗、科研合作等医疗数据跨境场景，帮助湾区居民享受到更加便利的跨境医疗服务，推动湾区医疗产业一体化、高质量发展。
深圳前海国际人才港 图/深圳市委宣传部供
制度创新激发市场活力
随着改革开放的推进，民营经济在深圳逐步发展壮大起来，深圳已经成为我国最重要的民营高科技企业集聚和创新基地，这背后是深圳不断转变政府职能，适应市场经济要求的结果。有分析认为，如果没有长期在产权制度、行政管理体制、科技管理体制、金融体制等方面的改革探索，没有比较完善的市场环境和发展环境，深圳高科技产业的崛起是不可能的。1987年深圳市政府就出台了全国首个《关于鼓励科技人员兴办民间科技企业的暂行规定》，鼓励高科技人员以技术专利、管理等要素入股。20世纪90年代，深圳市主要领导主张国有企业的股份制和混合所有制改革，还特别提出企业要实行员工持股。如果没有这一系列产权制度改革，恐怕就不会成就华为、中兴等一批高科技企业。
在民营企业发展过程中，政府会给予一些必要支持，但是直接支持较少，更多是创造公平竞争的市场环境和服务体系。
20世纪90年代末期，深圳便提出政府要从计划经济的管理方式向市场经济的管理方式转变，率先在全国开展审批制度改革。深圳市政府成立审批制度改革领导小组，正式发布实施《深圳市政府审批制度改革方案》。1999年2月还以政府令的形式发布施行了《深圳市审批制度改革若干规定》，在这一轮改革中，深圳市政府部门和单位审批事项减少了418项，减幅达57.8％。
深圳的营商环境一直在国内名列前茅，在2024年世界银行《营商环境报告》模拟评估中，深圳营商环境进入全球前20名。
市场监督管理部门是优化营商环境的主力军，多数工作都与优化营商环境有关，涉及的部门达到十余个，而深圳是国内最早实现市场监督管理部门“大部制改革”的地方，2009年整合工商、质监、知识产权等部门，2014年整合药监部门。2019年全国范围内的市场监督管理部门“大部制改革”，正是在深圳先行先试的基础上进行的，甚至“市场监督管理”这一部门名称也是沿袭深圳的部门命名方式。
深圳市市场监督管理局相关负责人表示，深圳是国内最早进行商事登记制度改革的城市，当时成立深圳市商事登记制度改革领导小组，开始探索一些“宽进严管”的政策。
2013年3月，深圳在全国率先实施“三证合一”。2015年7月，又率先在全国实施“多证合一、一照一码”，实现五证合一，使用统一社会信用代码，一照一码，全国通行。随后，深圳根据优化营商环境的需要，陆续将多项登记备案事项纳入“多证合一”范围。2018年3月，原国家工商总局等十三部门联合发文，确定在全国统一推行“多证合一”，首批实行“二十四证合一”。
深圳全面梳理了全市涉企证照事项，相比国家部委要求更进一步，制定《深圳市2018年推进“多证合一”信息共享改革工作方案》，将14个部门30项涉企证照事项登记合一，目前已经将企业开办全流程压缩至0.5天。
营商环境的优化激发出民营经济的更大活力，2024年深圳新设经营主体56.16万户，总数超过440万户，总量和创业密度稳居全国大中城市首位。
除去这样“刀刃向内”，不断优化营商环境的制度创新，深圳也在不断探索如何转变政府职能，更好发挥政府的作用。比如深圳不断建立和完善不同层次的为高科技发展服务的金融服务体系。高科技是高投入、高风险的产业，没有不同层次的金融资本服务体系，高科技的发展是不可能的。
经过几十年的持续努力，目前深圳不仅有主要为高科技机构服务的中小板、创业板的证券市场，也形成了大批的天使投资基金、风险投资基金、产业投资基金以及私募基金等为高科技产业发展不同阶段提供金融服务的多层次、多元化资本市场，还有高质量的法律、审计、投行等专业服务体系。
深圳前海慢行步道，利用高速天桥下方空间，改造成市民游客骑行游乐的好去处，也是深圳山海连城绿道的一部分。图/深圳宝安区委宣传部供
深圳在1994年成立了全国第一家为解决中小科技企业融资难问题设立的“高新投”，1999年成立最大规模的专门从事创业投资的“创新投”。21世纪初，又专门成立为中小科技企业提供担保的“深圳中小企业信用担保中心”等。目前，深圳拥有的创投机构数量占全国五分之一，国内20强创投企业中，近半数为深圳企业。深圳中小创业板上市公司数量连续11年居全国大中城市首位。
再比如，深圳知识产权工作一直以来都走在全国前列。深圳市市场监督管理局相关负责人表示，作为民营经济特别发达的城市，深圳企业的研发投入连续多年保持两位数增长，深圳的专利创造也基本来自企业，因此知识产权保护也是营商环境的重要组成。为此，深圳2019年出台全国首部综合性知识产权保护地方性条例，并入选首批国家知识产权强市建设示范城市。主要围绕“20+8”战略性新兴产业集群和未来产业知识产权保护需求，制定发布大数据、跨境电商等领域知识产权保护指引文件，不断完善新领域、新业态知识产权保护规则。
“深圳依然有强烈的紧迫感，一方面在先行先试的基础上要起到示范作用，也就是形成可复制可推广的经验；另一方面国内其他地方在优化营商环境方面也有‘后发’优势，深圳也在不断对标。”深圳市市场监督管理局相关负责人表示。
发于2025.8.25总第1201期《中国新闻周刊》杂志
杂志标题：深圳奇迹背后的制度创新
记者：陈惟杉 吕雪良
编辑：闵杰